창원특례시는 11월 10일 국회의원회관 제3세미나실에서 ‘통합 지방자치단체 행정구 인구감소지역 지정 대상 포함의 당위성’을 주제로 국회 토론회를 열었다. 주최는 최형두 국회의원과 창원특례시, 지역구 국회의원과 시의원, 중앙부처와 연구기관 관계자, 시민 등 100여 명이 참석했다. 토론회는 양승훈 경남대학교 교수의 기조발제에 이어 행정·의회·연구기관 패널 토론으로 진행됐다.
현재 인구감소지역 지정은 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」과 같은 법 시행령 체계에 따른다. 지정 단위는 ‘시·군·구’로 설계되어 있으며, 실제 지정 현황도 시·군과 광역시의 자치구 중심으로 운영된다. 통합시 내부의 ‘행정구’는 법인격이 없는 내부 행정단위여서 현행 제도에서 지정 대상에 포함되지 않는다. 지정은 5년 주기로 이뤄지며, 최초 지정은 2021년 10월에 실시되었다.
패널들은 대도시 내부의 지역격차와 쇠퇴가 심화되는 현실을 들어, 통합시의 행정구를 지정 단위에 포함하는 법 개정 필요성을 제기했다. 특히 “부산 동구·서구, 대구 남구·서구 등 광역시 자치구는 지정 대상이 되는데, 통합시 행정구는 배제되는 것은 제도적 형평성 문제”라는 지적과 함께, 지방소멸대응기금의 교부는 시에 하되 사업 집행을 ‘소멸 지정 행정구’로 한정하는 목적예산 방식이 제안되었다.
이와 관련해 9월에는 ‘인구 50만 이상 시에 속한 일반구(행정구)’를 인구감소지역 지정 단위에 포함하도록 하는 특별법 일부개정법률안이 대표발의됐다. 대도시 내부의 쇠퇴 구역을 정밀하게 지정해 지원 사각지대를 줄이려는 취지로, 개정 시 인구감소지역 지원 특별법상 행정·재정 지원의 직접 적용 경로도 명확해진다. 현재 해당 법안은 소관위 심사 중이다.
창원특례시는 2010년 정부 권고에 따라 창원·마산·진해 3개 시를 통합한 최초의 모델로 출범했으나, 청년층의 수도권 유출과 저출생·고령화로 2024년 12월 기준 주민등록 인구 100만 명선이 붕괴했다. 외국인을 포함한 특례시 기준 인구는 근래 100만 명 안팎을 오가고 있으며, 대도시 내부의 고령화도 빠르게 진행 중이다.
특히 구(舊) 마산권의 인구는 최대 팽창기 대비 28% 이상 감소했고, 고령화율은 마산합포구 27%, 마산회원구 24% 수준으로 초고령사회(65세 이상 20% 이상) 기준을 큰 폭으로 상회한다는 점이 지표로 제시되었다. 이는 대형점포 폐점, 금융점포 축소 등 지역 상권 위축과 맞물려 도시 지속가능성에 대한 우려로 이어진다는 진단이 뒤따랐다.
토론회에서는 제도 개선의 방향으로, 첫째 지정 단위를 ‘시·군·구(자치구)’에서 ‘행정구(일반구)’까지 확장해 대도시 내부 쇠퇴 대응의 정밀도를 높이고, 둘째 지정에 따른 재정수단인 지방소멸대응기금과 규제특례를 행정구 단위 사업에도 적용되도록 법령 간 연계를 정비하며, 셋째 향후 재지정 주기 내 모니터링을 통해 성과평가와 지표 보완을 병행하는 단계적 접근이 제안되었다. 이는 현행 제도의 목적과 절차, 지표체계 범위 내에서 개정 여지를 검토하는 방안이다.
장금용 창원특례시장 권한대행은 “법은 현실을 반영해야 한다. 인구감소지역을 자치구 단위로만 규정하고 있어 행정구 체계를 운영하는 창원특례시는 법의 사각지대에 있다”며 “이번 토론회를 계기로 통합 지방자치단체 행정구를 인구감소지역 지정 범위에 포함하는 법 개정 등 제도적 개선을 위해 중앙정부 및 국회와 지속적으로 협력하겠다”고 밝혔다. 해당 발언은 제도 사각지대 해소와 입법 추진의 필요성을 집약한다.
한편, 일부 참석자들은 통합으로 인한 지역 불이익을 배제하는 원칙을 언급하며, 통합시 내부의 쇠퇴 구역을 제도적으로 보호할 필요가 있다고 지적했다. 통합 관련 특별법 체계에는 통합으로 인해 특정 지역의 행정상·재정상 이익이 상실되거나 주민에게 새로운 부담이 추가되어서는 안 된다는 ‘불이익 배제’ 원칙이 규정되어 온 바 있다.