창원특례시의회 손태화 의장은 5일 팔룡터널 민간투자사업 실시협약 체결 절차에 “하자가 강하게 의심된다”며, 창원시가 경남도와 협의하고 필요하면 민사소송 등 법적 절차로 책임을 가려야 한다고 주장했다. 의회가 행정안전부에 질의한 결과, 행안부는 “민사법적 쟁점이 연계된 것으로 사료된다”며 대법원 판례 등을 참고해 별도의 법률자문을 받아 구체 검토할 필요가 있다고 답했다.
이번 질의의 핵심은 2011년 당시 경남도가 도의회에 사업 추진 현황을 ‘설명’했을 뿐, 실시협약 체결에 대한 동의(의결)를 받지 않았다는 점이다. 창원시의회는 ‘의회 동의 없이 체결된 실시협약의 효력’과 ‘절차적 하자가 있는 협약을 체결한 경남도의 책임’ 등을 행안부에 물었다.
손 의장은 특히 ‘지방의회 의결’이 빠진 상태에서 공공시설 성격의 자산·권리관계가 다른 지방자치단체로 넘어가거나 처분되는 구조라면, 절차 위반 자체가 향후 법적 분쟁의 불씨가 될 수 있다고 본다. 실제 관련 규정은 공공시설을 다른 지방자치단체 등에 ‘양여’하는 경우 등을 지방의회 의결 대상에 포함하는 취지로 정하고 있다.
법원 판단이 엄격해지는 흐름도 변수다. 대법원은 2024년 판결에서 지방의회 의결이 필요한 ‘중요 재산’ 처분에 해당하는데도 의결 없이 매매계약을 체결하면 강행규정 위반으로 계약이 무효가 될 수 있다는 취지로 판시했다.
손 의장이 언급한 서울 광진구 사례 역시 ‘의결 누락’이 비용 부담으로 이어질 수 있음을 보여준다. 대법원은 2012년 BTO 방식 민간투자사업에서 지방의회 사전 의결이 없었던 실시협약이 무효가 된 사안에서, 지자체가 협약 무효로 인한 민간사업자의 준비비용 손해를 배상할 책임이 있다고 봤고, 다만 사정을 고려해 책임을 제한한 원심 판단을 수긍했다.
다만 행안부 회신은 ‘위법’ 또는 ‘무효’를 단정하지 않았다. 행안부가 “민사법적 쟁점 연계”를 들며 법률자문을 통한 추가 검토를 주문한 만큼, 쟁점의 성격이 행정절차의 단순 흠결을 넘어 계약 효력·손해배상 등으로 비화할 가능성을 염두에 둔 답변으로 해석된다. 또한 과거 행정해석에서는 BTO 방식 사업에서 특정 유형의 ‘설치’가 곧바로 지방의회 의결 대상이 아니라고 본 사례도 있어, 최종 결론은 사실관계와 계약 구조에 따라 달라질 수 있다.
절차 논란이 커지는 배경에는 ‘재정 부담’ 문제가 깔려 있다. 팔룡터널은 의창구와 마산회원구를 잇는 3.97㎞(터널 2.63㎞) 구간으로 2019년 10월 개통했지만, 실제 통행량이 예측치보다 크게 낮았다는 지적이 이어져 왔다.
창원시는 운영 중단 위기 등을 이유로 기존 BTO 방식을 BTO-MCC 방식으로 전환하는 재구조화 방안을 추진해 왔고, 2026년 1월부터 2047년까지 약 21년 10개월 동안 운영손실금 명목으로 547억 원(연간 약 20억 원 수준)을 지원하는 안이 거론됐다. 협약 해지 시 지급금(약 1800억 원 추정)을 줄이는 내용도 포함된 것으로 알려졌다.
하지만 시의회는 해당 ‘변경 실시협약 동의안’이 상임위에 회부되지 못한 채 표류하고 있다. 보도에 따르면 손 의장은 경남도가 건설보조금 50%를 분담한 점 등을 근거로 “경남도도 손실을 분담해야 한다”는 입장을 내세워 안건 회부를 보류해 왔고, 시의회 사무국은 기재부·행안부에 분담 의무 여부 등을 질의한 상태다.
손 의장은 도비 지원의 재검토도 요구했다. 그는 “이 문제를 덮어두면 시민 세금으로 마련한 예산이 해마다 수십억 원씩 적자 보전에 투입될 수 있다”며, 창원시가 경남도와 협의해 손실 분담 문제를 풀고, 여의치 않으면 모든 법적 수단까지 검토해야 한다고 밝혔다.