3부에서 기후환경국장은 신생 업체들이 「진입장벽이 너무 높다」고 말한다고 전했다. 그 장벽은 비유가 아니다. 숫자로 정해져 있다.
문턱은 점수로 정해진다
생활폐기물 수집·운반 대행 용역의 낙찰자는 적격심사로 정한다. 경상남도가 만든 세부기준이 그 문턱을 정하는데, 문턱의 높이는 용역을 어떻게 분류하느냐에 따라 달라진다.
2025년 12월 10일 창원시의회 본회의에서 최정훈 의원이 그 기준을 읽었다.
"경상남도 생활폐기물 수집·운반 대행 용역 적격심사 세부기준에 따르면 ‘추정가격 30억 이상인 용역은 85점 이상, 10억 미만인 용역은 95점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다.’고 나와 있는데 30억이 넘는 재활용품 수집·운반 대행 용역도 95점 이상을 기준으로 삼은 이유는 무엇입니까?"
기후환경국장이 답했다.
"예, 금방 의원님께서 말씀해 주신 경상남도 생활폐기물 수집·운반 대행 용역 적격심사 세부기준 제4조의 전문을 읽어 주신 부분이고, 그 뒷부분에 보면 ‘다만 단순노무 용역인 경우에는 금액 규모에 관계없이 종합평점이 95점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다.’라고 규정되어 있습니다."
즉 단순노무 용역으로 보면 금액이 얼마든 95점이고, 단순노무가 아니라고 보면 금액에 따라 85점이나 90점이다.
이 10점 차이가 무엇을 뜻하는지 최정훈 의원이 설명했다.
"보시면 신규 업체의 경우 모든 것을 다 만점을 받아도 93.8점입니다, 93.8."
"그러니까 실적이 없는, 당연히 창원시의 실적이 없겠죠, 용역을 받은 적이 없으니까."
"93.8이라는 것은 95점 허들라인을 넘지 못하는 거예요."
창원시에서 이 일을 해 본 적이 없는 회사는 나머지 항목을 모두 만점 받아도 93.8점에 머문다. 문턱이 95점이면 산술적으로 넘을 수 없다.
창원시는 단순노무로 분류한다
국장은 그 근거를 이렇게 밝혔다.
"그래서 제가 조금 알아보니 단순노무로 적용했던 어떤 근거는 지방계약법 시행령 제18조 용역 계약에 ‘청소, 경비 등 단순한 노무에 의한 용역으로’라는 문구가 있고, 그다음에 지방자치단체 입찰 및 계약 집행 기준, 즉 행안부 예규 제324호입니다."
"여기 용역근로자 근로조건 보호지침 용역계약에, 집행내용에 생활폐기물 수집·운반 용역을 단순노무로 해석하여 적용하고 있습니다."
"그래서 이 부분에 대한 논란이 있어서 저희들도 나름대로 법률 자문과 여러분께 자문을 했습니다."
"이와 관련해서 다수 의견이 행안부 예규에서 명시적으로 단순노무로 분류하고 있고 또 용역근로자 보호지침 등 실무 관행을 고려할 때 단순노무로 본다는 의견이 대다수였습니다."
"그래서 그동안 단순노무로 적용을 해 왔습니다."
법원은 달리 봤다
최정훈 의원은 법원 판단을 들었다. 그는 2017년 고등법원 판결과 2018년 대법원 확정을 언급하며 판결문을 읽었다.
"이 사건 용역은 일반 공고 당시에 공고된 바와 같이 폐기물관리법에 따른 폐기물 수집·운반의 허가를 받은 자로서 생활폐기물 수집·운반에 필요한 5t 차량을 5대 이상 보유, 확보한 자만이 수행할 수 있다. (…) 그 허가를 위해서는 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비·기술능력을 갖추어야 한다. (…) 따라서 이 사건 용역은 단순한 노무 제공에 의한 청소 용역이 아니라 그 이상의 전문성·기술성을 필요로 하는 용역이라 할 수 있다."
"경비 용역이라도 ‘경비 시스템 등에 의하지 아니하는 단순경비’만 단순노무 제공 용역에 해당할 뿐 그 밖의 경비 용역은 이를 제외하고 있으므로 일정한 시설이나 장비시스템을 이용하는 용역은 단순노무 용역에 해당하지 않는다고 보아야 한다."
의원은 반대 판례가 있느냐고 물었다. 국장은 「단순노무로 인정하는 판례도 있는 반면에 또 그렇지 않은 판례도 있습니다」라고 답했으나, 어느 사건인지는 제시하지 않았다. 의원은 되물었고, 아래는 모두 의원의 말이다.
최정훈 의원 "“생활폐기물 수집·운반 대행 용역이 단순노무다.”라고 판단한 대법원 판례가 있습니까?"
최정훈 의원 "다시 한번 말씀해 주세요."
최정훈 의원 "있습니까? 없습니다."
최정훈 의원 "없죠?"
국장은 「판례라는 것은 케이스 바이 케이스」라는 취지로 답했고, 사건을 특정하지는 않았다.
의원은 창원시가 받은 고문변호사 의견서도 읽었다.
"위와 같은 행정기관은 실무적 편의와 관행에 따라서 생활폐기물 수집·운반 용역을 단순노무 용역으로 해석해 왔으나 이러한 행정해석은 법원의 구체적인 법리 판단과 정면으로 배치되는데 행정기관의 유권해석은 법원을 기속하는 효력이 없고 (…) 사법부의 판결이 더 강력한 효력을 가진다. (…) 따라서 비록 행정 관행이 단순노무 용역으로 취급해 왔더라도 향후 입찰 절차와 관련해서 법적 분쟁이 발생하는 경우 법원은 단순노무 외 용역으로 판단할 가능성이 매우 높다. 법적 안정성과 예측 가능성을 고려할 때 행정 관행보다는 당연히 법원의 판결에 따라 업무를 처리하는 것이 더 안전한 방법이다."
국장은 그 자문의 취지를 이렇게 정리했다.
"단순노무로 판단했다라는 것이 아니라 저희들이 이렇게, 이렇게 판단을 해서 단순노무로 적용을 하여 업무를 추진한 부분에 있어서 위법한 행위가 아니라는 답변을 받았습니다."
문은 한 해만 열렸다
그런데 창원시가 늘 단순노무로 분류한 것은 아니다.
"이것이 단순노무 용역이다라고 한번 생각을 하고 다음 질문드릴게요."
"이게 2019년도부터 24년도까지 용역 관련 자료인데요."
"20년도에만 그러면 단순노무 외 용역이라고 적용한 이유는 뭡니까?"
"왜 그때만 단순노무 외 용역이라고 적용을 했죠?"
"단순노무, 그것 같은 사업이고 같은 판단인데 왜 2020년도만 갑자기 단순노무 외 용역이다라고 공문까지 발송해서 했느냐는 말인 거죠."
"그리고 나서 24년 다음 용역부터는 다시 단순노무 용역이라고 바꿨어요. 바꿨습니다."
여기까지가 의원의 말이다. 3부에서 본 그 계약이 2020년 것이고, 문턱이 낮았던 그 해에 새 회사 두 곳이 들어왔다. 다만 분류가 바뀐 것과 두 회사가 들어온 것 사이의 인과는 이 기사가 증명하지 못한다. 의원 자신도 「저의 의심」이라고 말했다.
국장은 그 해에 왜 달리 적용했는지 답하지 못했다.
"2020년도가 뭔가 우리 생활폐기물 업체들 선정하기 위해서 굉장히 기점이 되는 중요한 해였다고 생각이 듭니다. 당시 상황을 파악하고자 저희들이 당시 담당했던 직원을 알아보니 아시다시피 담당 과장은 퇴직을 했고, 그리고 담당자는 당시의 상황을 잘 기억하지 못하고 있었습니다. 그래서 제가 이 자리에서 어떻게 했을 거라는 추정의 답변을 드릴 수가 없습니다."
2020년 계약이 잘못된 것이냐는 물음에도 마찬가지였다.
"정확히 알 수가 없습니다."
"그때 감사를 했고 그 감사 결과를 해당 부서에 통보를 안 했기 때문에 어떤 부분에 오류가 있었고 지적을 받았는지에 대해서 제가 지금 답변을 드릴 수가 없습니다."
같은 심의, 두 잣대
의원은 2020년 12월 23일 창원시 공문과 계약심의위원회 심의 내용을 들어 한 가지를 더 지적했다.
"3년으로 따지면 83억인데 83억, 그러니까 30억 이상이면 85점이 커트라인이고 30억부터 10억 그 사이면 90점이 커트라인입니다, 그렇죠?"
"계약심의위원회 때 이것은 3년으로 하지 말고 1년 단위의 용역 금액만 봐서 85점이 아니라 90점으로 하라고 공문이 나와 있어요."
"그런데 같이 심의를 했던 로드킬은 3년이 10억입니다, 10억."
"10억이 넘어가면 90점이라고 했죠?"
"그런데 이것도 1년으로 하면 3억 6,000이에요, 3억 6,000."
"3억 6,000이면 10억 미만이기 때문에 이것도 95점 받아야 해요."
"마산 재활용품은 3년 하지 말고 1년 단위로 끊어라 해서 85점에서 90점으로 올렸는데 로드킬은 3년 통으로 계산했습니다."
"같은 사업인데 두 가지 잣대로 설계를 한 거예요."
국장이 인정한 것, 그리고 하지 않은 것
의원은 이 구조를 「아무도 경쟁할 수 없는 독점 구조」라고 했고, 국장은 이렇게 답했다.
"예, 말씀하신 것처럼 독점적 구조라는 부분에 대해서는 상당히 공감을 하고 있습니다."
"그런데 다만 잘 아시는 것처럼 이 생활폐기물 이런 문제가, 독점적인 지위에 있다는 부분의 문제가 비단 창원시만의 문제가 아니라 전국적인,"
의원은 「창원시 질의를 하는데 왜 다른 지자체 이야기를 하십니까」라고 되받았다.
바꿀 길이 없는 것도 아니었다. 세부기준 제6조는 「이 세부기준의 적용이 곤란하다고 인정하는 경우 입찰공고 등에 별도로 반영해서 집행할 수 있다」고 정하고 있고, 국장도 이렇게 말했다.
"경남도에 저희들이 질의를 한 번 더 했고 시군에서 자체 판단할 사항도 된다는 답변을 얻어서 저는 창원시만의 어떤 기준을 만들 수 있다라고 하면 그런 부분에서는 충분히 가능하다라는 생각입니다."
"다만 배점이나 배점의 차이라든지 이런 부분에, 또는 다른 부분에 미칠 수 있는 업체 간의 이해관계의 문제도 있고 하기 때문에 좀 면밀히 검토한 다음에 결정을 해서 하는 게 맞다라는 생각입니다."
하한은 87%, 실제는 97%
의원은 낙찰가도 짚었다. 그가 제시한 공고문의 낙찰 하한율은 87.745%다.
의원 — "실제 계약은 몇 %인지 알고 계십니까?"
국장 — "한 95% 정도?"
"97%입니다."
"87%가 최하인데 97%예요."
"10% 차이입니다, 10%."
"이 전체 용역 금액 말고 딱 2개만 설명을 드리면 10% 차이인데 10%가 5억이 넘는 금액이에요."
"이게 경쟁 구조를 만들 수가 있어요."
낙찰률은 이 기사가 독립으로 계산하지 못했다. 계약 원장에는 예정가격이 실리지 않기 때문이다. 위 수치는 의원이 본회의에서 제시한 것이다.
남는 것
최정훈 의원은 이렇게 마무리했다.
"제가 시정질문한 지 2년 되었습니다, 2년."
"시간은 충분했어요."
"그동안 의지가 없었다라고밖에 저는 말씀 못 드리겠습니다."
"다시 시정질문드리겠습니다."
"그때 다시 만납시다."
국장의 답은 「조금 더 검토해 보겠습니다」였다.
김해에서는 조례가 공개경쟁입찰을 원칙으로 삼은 뒤 열이틀 만에 다섯 건이 수의계약으로 나갔다. 1부에서 적었듯 그 다섯 건이 조례가 말한 원칙의 적용 대상인지는 문언만으로 판단하지 않았다. 창원에서는 2015년에 이미 같은 원칙이 조례에 있었고, 열두 권역은 여섯 해 동안 담당이 바뀌지 않았다.
원칙은 두 곳 모두 문서에 있다.
